Estado de alarma o alarma en el Estado

El Decreto del estado de alarma y la consiguiente instauración del famoso “mando único” ha afectado al ejercicio de derechos como el de libre circulación y el de reunión. Pero ¿vulnera la Constitución Española? ¿el ejecutivo se ha saltado el ordenamiento jurídico?

Usurpación, autoritarismo, autogolpe…son algunos de las palabras que constan en el diario de sesiones del Congreso de los Diputados y que se hacen más numerosas a medida que se suceden las prórrogas de un estado de alarma del que se ha dicho prácticamente de todo.

En el presente post analizamos desde un punto de vista sosegado y jurídico si el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 es o no contrario a la Constitución Española.

En primer lugar tenemos que tener claro que la Constitución nos reconoce determinados derechos y libertades que ninguno de los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) puede conculcar ni ignorar en sus decisiones, leyes o sentencias. Ahora bien esto no quita para que en determinadas circunstancias, y para, atajar una situación concreta, se tengan que suspender o limitar esos derechos y libertades.

El ejemplo más gráfico (y drástico) que puede venir a nuestra mente es el de las ejecuciones sumarias en tiempos de guerra. Hay una escena cinematográfica que ilustra este proceso en el que se suspenden derechos constitucionales para lucha contra la piratería. En este comienzo de la película «Piratas del Caribe: El cofre del hombre muerto» (2006) un oficial del ejercito británico procede a la lectura pública de los derechos constitucionales que quedan suspendidos previa declaración del estado de emergencia.

Reconozco que con la foto del Emperador Palpatine hablando ante el Senado Galáctico y este video en el que se acompasa las suspension de derechos con ahorcamientos, hemos empezado bastante fuertecillo el post (tal vez de forma sesgada), así que vamos a ponernos cuanto antes manos a la obra aportando los datos jurídicos y ya que cada uno valore lo que considere.

1. ¿Como afecta a los derechos y libertades?

Hay que dejar claro que es la propia constitución, como no podría ser de otra manera, quien se encarga de regular cuando algunos de los derechos reconocidos en ella pueden verse afectados y prevé la existencia de tres escenarios en los que eso puede ocurrir de menor a mayor: los estados de alarma, de excepción y de sitio.

Sin embargo, la Constitución no se mete a regularlos más allá de una escueta descripción de cómo debe procederse desde el punto de vista procedimental para su declaración (en el caso de estado de alarma dice que “será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”) y de imponer el funcionamiento ordinario tanto de las Cortes Generales como de los demás poderes constitucionales, declarando vigente el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes.

Para ello tenemos que ir a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, donde se regulan las características de cada uno de los estados. A ello le dedicaremos el siguiente apartado.

Pero antes de salir de la Constitución para ver cómo se regula exactamente el estado de alarma en esta Ley Orgánica, no podemos dejar de detenernos en un capítulo que por su título (“de la suspensión de los derechos y libertades”) podemos deducir que nos va a ser útil.

En este capítulo, integrado por un solo artículo (el artículo 55) establece que ciertos derechos y libertades consagrados en la Constitución SOLO podrán ser SUSPENDIDOS cuando se acuerde la declaración del estado de EXCEPCIÓN o de SITIO. Lo cual equivale a decir que durante el estado de ALARMA no podrán ser suspendidos los siguientes derechos:

• Artículo 17 (libertad y seguridad, en relación a las detenciones),
• Artículo 18.2 (inviolabilidad del domicilio)
• Artículo 18.3 (secreto de las comunicaciones)
• Artículo 19 (libre circulación por el territorio nacional)
• Artículo 20.1.a (libertad de expresión)
• Artículo 20.1.d (libertad de información)
• Artículo 20.5 (regulación de la censura)
• Artículo 21 (derecho de reunión)
• Artículo 28.2 (derecho de huelga)
• Artículo 37.2 (conflicto colectivo de trabajadores)

Al lector no le habrá pasado inadvertido que haya marcado dos artículos en negrita. Podrá ver satisfecha su curiosidad en el siguiente apartado.

2. ¿En el estado de alarma se pueden suspender derechos?

Centrándonos en el estado de alarma, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio establece en su artículo 4 que el Gobierno podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, ante alguna de las “alteraciones graves de la normalidad” que regula de forma taxativa el referido artículo y entre las que se encuentran, en su letra b), las “crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”.

Con lo cual el estado de alarma es el instrumento adecuado para adaptar los derechos y libertades a la situación que hay que afrontar.

Pero no de cualquier manera. Por si no nos lo había dejado claro la Constitución, el artículo 11 de esta Ley Orgánica se encarga de establecer QUE PUEDE HACER EL GOBIERNO en caso de que declare el estado de alarma

• Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
• Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.
• Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.
• Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
• Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción en los que haya desabastecimiento.

Una vez más hemos marcado una frase en negrita. Todo tiene su sentido. Resolvemos panel en el siguiente apartado.

3. Libertad de circulación

Preguntábamos en el anterior apartado si es posible suspender derechos constitucionales mediante la declaración del estado de alarma. Bueno, pues ahora centramos más el tiro y preguntamos ¿puede el Gobierno suspender la libertad de circulación mediante la declaración de estado de alarma?

Vayamos por partes

1. El derecho a la libre circulación está consagrado en el artículo 19 de la Constitución.
2. El artículo 19 está dentro de los artículos que solo se pueden suspender en caso de declaración de estado de excepción o sitio, pues así lo dice expresamente el artículo 55 de la propia Constitución.
3. El artículo 11 de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio habilita al gobierno para LIMITAR la circulación en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.
4. El artículo 20 de esa misma Ley Orgánica se refiere al estado de excepción cuando habla de la suspensión del artículo 19 de la Constitución y dice que solo en ese caso podrá el Gobierno “prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir” o “delimitar zonas de protección o seguridad y dictar las condiciones de permanencia en las mismas y prohibir en lugares determinados la presencia de persona que puedan dificultar la acción de la fuerza pública”.

Pues bien, conjugando estos elementos parece que tenemos que concluir que no. El estado de alarma no habilita para la suspensión de derechos. Solo puede LIMITARLOS. No es lo mismo. Suspender implica privación, detener la vigencia de un derecho que antes se podía ejercer libremente mientras que limitar implica acotar el ejercicio de un derecho fijando los límites a su ejercicio.

Si nos vamos al artículo 7 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y observamos su redacción («durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades»), vemos que no nos está enumerando los supuestos en los que, vigente el derecho a la libre circulación, el ciudadano tiene prohibido el derecho a la libre circulación (LIMITACIÓN), sino más bien lo contrario, lo que enumera son los supuestos en los que el ciudadano PUEDE ejercitar su derecho a la libre circulación (adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, desplazamientos al trabajo o a centros sanitarios…), con lo cual se está produciendo una SUSPENSIÓN previa del derecho a la libre circulación para a continuación autorizar determinadas actividades.

4. Ahora le toca al Tribunal Constitucional

El pasado día 6 de mayo el Tribunal Constitucional admitía a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de 50 diputados del Grupo Parlamentario VOX contra los artículos 7, 9, 10 y 11 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis ocasionada por el Covid-19, y los Reales Decretos 465/2020, de 17 de marzo, 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril y 492/2020, de 24 de abril en cuanto aprueban sucesivas prórrogas del estado de alarma. También se impugna la Orden del Ministerio de Sanidad 298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecen medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el Covid-19.

A la espera quedamos de la resolución. Sin embargo ya contamos con un precedente que nos da alguna pista sobre cuál puede la inclinación del Tribunal Constitucional, pues ha tenido ocasión de pronunciarse hace poco sobre la vulneración del derecho fundamental de reunión (artículo 21 de la Constitución) y a la libertad sindical (artículo 28 de la Constitución) que, a juicio del recurrente, la Centra Unitaria de Traballadores/as (CUT), incurrió la Subdelegación de Gobierno de Pontevedra al no dejarles celebrar una manifestación rodada en coches particulares por Vigo el día 1 de mayo de 2020 con motivo del Día Internacional de los Trabajadores.

El Tribunal Constitucional en su Auto de 30 de abril de 2020 (pdf) argumenta que nos movemos en un escenario de incertidumbre (“en el estado actual de la investigación científica, cuyos avances son cambiantes con la evolución de los días, incluso de las horas, no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como que no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus”), y que, en dicho escenario es difícil calibrar desde parámetros jurídicos si las medidas adoptadas son proporcionales o no (“ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art.9.3 de la CE, las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981”), para finalmente concluir que, dadas las circunstancias, lo que debe prevalecer en cualquier caso es la vida y el derecho a la salud (“en ese caso los valores de la vida, la salud y la defensa de un sistema de asistencia sanitaria cuyos limitados recursos es necesario garantizar adecuadamente”).

A mi juicio el tribunal se va por peteneras da carpetazo a la cuestión con un “la salud es lo primero” sin hacer el juicio debido de proporcionalidad sobre la medida adoptada por la Subdelegación del Gobierno y lo que es más, sin analizar si resultan o no excesivas las medidas impuestas con la excusa del estado de alarma y si el Real Decreto que lo declara es contrario a la Constitución, pues, como se dice en un párrafo del referido auto “la discusión sobre si el decreto de declaración del estado de alarma supone o no, de facto, y por derivación de la libertad deambulatoria del art. 19 CE, una limitación excesiva o incluso una suspensión del derecho de manifestación no puede ser abordada, ni siquiera a efectos dialécticos en este momento procesal, ni siquiera en este recurso de amparo”.

5. Conclusión

Los que piensen que en el fondo todo se resume a un mal empleo de la técnica legislativa, hay que decir que no por haber enumerado todas y cada una de las limitaciones al derecho de libre circulación dejaríamos de estar ante una suspensión encubierta del derecho para la que el Gobierno debería haber acudido al estado de excepción.

Las consecuencias de una hipotética inconstitucionalidad se traducirían en una anulación del Real Decreto, y posiblemente a una avalancha de reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la administración en la adopción de esas medidas tan drásticas, que, sin entrar a juzgar si se tratan de proporcionales y efectivas, fueron dictadas en un marco constitucional erróneo.

No podemos olvidar que el propio artículo 55 de la Constitución, cuando habla de la suspensión de derechos, establece un aviso a navegantes para los que utilicen incorrectamente los preceptos de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción, cuando advierte que “la utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes”

Ahí entonces sí que más que un estado de alarma lo que habrá es una alarma en el Estado.