El Imperio Administrativo ha sufrido una derrota de la que tardará en recuperarse. Los contribuyentes rebeldes han sabido localizar y explotar el punto débil de su nave madre: la cuestión de inconstitucionalidad.
Este episodio es el desenlace que todo espectador desearía ver postrado en su butaca, como colofón a esa saga cinematográfica con la que ha estado conviviendo los últimos años, coqueteando con salas de cine y Blue-ray edición coleccionista. Un desenlace que redondea la trama haciendo que todas las líneas del argumento confluyen en un metraje sólido y coherente.
El mérito es doble teniendo en cuenta que no soy yo quien escribe los guiones (ni podría hacerlo aunque quisiera). El desenlace de esta tetralogía tributaria viene de la mano de nuestro Tribunal Constitucional que ha estimado la cuestión prejudicial de validez planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Donostia, declarando inconstitucionales y, por tanto, nulos los artículos 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Gipuzkoa.
Comienza la batalla
El supuesto de hecho es muy sencillo, y tan cotidiano (tal vez no por las cuantías pero si por los efectos) que a más de uno no le pasará desapercibido la cobertura mediática que ha suscitado este fallo del Tribunal Constitucional:
- Empresa compra inmueble por 3.000.000 de euros.
- Diez años después lo vende por 600.000 euros.
- El Ayuntamiento de la localidad le cobra 18.000 euros de plusvalía.
- ¿Injusto? ◊ SI ◊ NO
Tras agotar la vía de los recursos administrativos el caso llegó a la mesa del Juez de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Donostia, quien,ante la previsión de que pudieran ser contrarios a la Constitución los preceptos de la ley aplicable en el caso (la Norma Foral de Gipuzkoa y la Ley estatal de Haciendas Locales) pide al Tribunal Constitucional que se pronuncia sobre la validez de los mismos en cumplimiento de su deber constitucional.
Los argumentos de los contribuyentes rebeldes ya los hemos ido desgranando en los posts anteriores relacionados con la materia, como una humilde contribución a esta rebelión intertributaria, pero acierto a deducir podrían resumirse el la pregunta que se tuvo que hacer el Juez para aventurarse a plantear la cuestión de inconstitucionalidad: ¿debe pagar una persona un impuesto por el incremento de valor que ha experimentado su terreno, aun cuando ha perdido 2.4000.000 euros en su transmisión?
El lado oscuro se defiende.
La Abogada del Estado rehuye de encendidos debates de justicia material y de la aplicación al caso de la lógica mundana (son expertos en la materia) y se ampara en el más estricta legalidad para explicar que las perdidas que haya podido tener esa buena empresa dan igual porque el impuesto no grava el incremento real provocado por la diferencia entre los precios de venta y compra (la Abogada del Estado explica lo que ya contemplábamos nosotros en el post anterior) sino el incremento de valor del terreno experimentado por la acción urbanística del municipio.
El Imperio Tributario.
Y para ello le suelta como carnaza al Tribunal Constitucional el artículo 47 CE que dispone que «la comunidad participará en las plusvalías que genera la acción urbanística de los entes públicos» (las promesas electorales aceleradas del barrio en vísperas de elecciones que comentábamos jocosamente en el primer capitulo de esta saga)
«Si el legislador hubiera querido otra cosa ya lo hubiera dicho expresamente. Pero, si de la fórmula mágica sale un incremento, se siente. Yo no hago las normas.» Viene a decir la Abogada. «Ahora porque los precios de los inmuebles están por los suelos y tenéis que vender con pérdidas, pero en los años del boom inmobiliario bien que os lucrabais. Y ahí si que no decíais nada de que el valor catastral era un sistema rígido y demasiado objetivo para medir el incremento del valor de los terrenos ¿eh?» Añade a continuación.
Aquí vemos como la Abogada del Estado se suelta un poco la melena y ataca con otros argumentos extralegales, con mayor o menor fortuna. Esto es como decir que un ciudadano no tiene derecho a quejarse cuando le plantan una incineradora al lado de casa si cuando le pusieron una parada de metro no fue al ayuntamiento a dar las gracias.
La Diputación de Gipuzkoa sostiene algo parecido al defender que oiga, la constitucionalidad de una norma no puede fundarse en «supuestos excepcionales» como los de la actual crisis económica, y que «lo normal» es que con la transmisión de terrenos se produzca una plusvalía.
Pero se conoce que no ha ido en el mismo taxi que la Abogada del Estado porque trata de eludir el control constitucional con el argumento de que cuando es inferior el precio de transmisión al de adquisición nos encontraremos con un supuesto de no sujeción al impuesto:
«Pero es que además cuando con ocasión de la transmisión de un terreno se pone de manifiesto una minusvalía al ser inferior el precio de transmisión al de adquisición , en el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (plusvalía) se estaría posiblemente en presencia de un supuesto de no sujeción por no haberse producido el hecho imponible del impuesto (la puesta de manifiesto de un incremento del valor derivado de la transmisión), lo que hace decaer el objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad.»
¿No habíamos quedado que el impuesto no grava el incremento real provocado por la diferencia entre los precios de venta y compra sino que se determina objetivamente siguiendo otros parámetros (la acción urbanística municipal)?
La que claramente no ha venido en el mismo taxi, sino en otro transporte publico distinto, es la Fiscalia General del Estado que sostiene que no nos hallamos ante un supuesto de inconstitucionalidad porque como el impuesto grava sólo manifestaciones de riqueza reales si resultara una minusvalía, el presupuesto de hecho del tributo no se habría producido, no naciendo la obligación tributaria, al no haber capacidad económica alguna susceptible de gravamen. Ahí es nada.
Por su parte las Juntas Generales de Gipuzkoa pegan un par de disparos al aire al afirmar que el principio de capacidad económica
Explotar el punto débil
Hay que tener claro donde poner las cargas
Decía Karl Loewenstein que la historia del constitucionalismo no es sino la búsqueda por el hombre político de las limitaciones al poder absoluto ejercido por los detentadores del poder, así como el esfuerzo de establecer una justificación espiritual, moral o ética de la autoridad, en lugar del sometimiento ciego a la facilidad de la autoridad existente.
Estaba claro que de existir algún punto débil para el poder del recaudador del Imperio Administrativo, lo encontraríamos en la constitución, concretamente en el artículo 31.1 CE:
«Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.»
Este artículo lo que prohíbe, en esencia, es que el legislador pueda establecer un tributo que tome en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia, como ya ha recordado más de una vez el Tribunal Constitucional:
«(…) el tributo tiene que gravar un presupuesto de hecho revelador de capacidad económica [SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4; y 62/2015, de 13 de abril, FJ 3 c)], por lo que «tiene que constituir una manifestación de riqueza» (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13; y 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4), de modo que la «prestación tributaria no puede hacerse depender de situaciones que no son expresivas de capacidad económica» (SSTC 194/2000, de 19 de julio, FJ 4; y 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5)»
Y es que, afirma el Tribunal que, a diferencia de otros principios (como por ejemplo el de progresividad) que debe predicarse con carácter general para el sistema tributario en su conjunto, el hecho de que la Constitución no haya precedido el principio de capacidad económica del artículo «la» sino del adjetivo posesivo «su» pone de manifiesto que dicho principio de capacidad económica opera en relación de cada sujeto individualmente considerado (esto que parece una obviedad lo matiza en respuesta al argumento de las Juntas Generales de Gipuzkoa de que el principio de capacidad económica solo puede predicarse del sistema tributario en su conjunto y no de cada impuesto en particular)
Este es el principio constitucional en el que el Tribunal fundamenta su discurso, descartando otros que tambien se habian llevado al debate (como la vulneración del derecho de defensa a la hora de acreditar las minusvalías en aplicación del artículo 24 de la CE), pero que el Tribunal admite como parámetro de constitucionalidad antes de reorientar la cuestión hacia el debate principal: la exigencia del impuesto conforme a la capacidad económica del contribuyente.
Empieza la deflagración.
En primer lugar el Tribunal Constitucional deja claro que lo que aquí se está librando no es la batalla por la derogación de todos aquellos mecanismos legales de cuantificación objetiva, entre otras cosas porque ya ha tenido ocasión de pronunciarse anteriormente, declarando su validez, como por ejemplo el que usa el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para los rendimientos potenciales (STC 295/2006, de 11 de octubre, FJ 6), la simple titularidad de una finca rústica a efectos del impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13) o el mero ejercicio de una actividad económica en relación con el impuesto municipal sobre actividades económicas (STC 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 4).
El disparo debe ser certero
Lo que aquí se discute es qué pasa cuando ese incremento de valor que se deriva de la aplicación de los preceptos no es real ni cierto, lo que no sólo puede ser contrario al citado principio de capacidad económica, sino que puede devenir, en el caso concreto, en confiscatorio:
(…) una cosa es gravar la renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal.»
Esto es precisamente lo que, a juicio del propio Tribunal, hacen los artículos 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio que obligan al pago de un impuesto partiendo de la ficción de que una persona experimenta un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), sin prever mecanismos para excluir del tributo situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor.
Esta última característica de la que adolece la Norma Foral es determinante, ya que el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de dichos preceptos EXCLUSIVAMENTE en la medida en que no existe en la Norma Foral en la que están insertos, ninguna previsión que admita como posibilidad ni la eventual existencia de un incremento ni la posible presencia de un decremento, sino únicamente por la aplicación automática de unos coeficientes al valor catastral, sin que la posibilidad de destruir dicha presunción mediante prueba en contrario, prevista en el artículo 104.1 de la Norma Foral General Tributaria del Territorio Histórico de Gipuzkoa, sea suficiente para enmendar la inconstitucionalidad de esta ficción jurídica inexorable.
Además del citado principio de capacidad económica el Tribunal invoca los principios de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE) y el de reserva de ley en materia tributaria (artículos 31.3 y 133.1 y 2 de la CE) para argumentar que, optar por otra solución, supondría aceptar que los ayuntamientos pueden determinar libremente los supuestos en que nacería la obligación tributaria y elegir en cada caso concreto el modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento o decremento.
Alcance de la explosión
Como hemos expuesto el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de los artículos 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del Territorio Histórico de Gipuzkoa, pero excluye cualquier análisis de constitucionalidad de los artículos 107 y 110.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales por considerarlos «innecesarios o indiferentes para la decisión del proceso judicial».
Además, hay diferencias sustanciales entre la Ley Foral y la Ley Estatal, que el propio Tribunal tiene ocasión de mencionar de pasada, en respuesta a los argumentos de la Abogacía del Estado, como la diferente regulación para la actualización de los valores catastrales o la reducción potestativa de los mismos por parte de los ayuntamientos de Territorio Común.
No obstante, tanto el artículo 7.4 de la Norma Foral declarado inconstitucional, como el artículo 110.4 de la Ley de Haciendas Locales estatal disponen la misma limitación respecto a la consideración de otros valores que no sea el valor catastral:
Respecto de dichas autoliquidaciones, el ayuntamiento correspondiente sólo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas.
Por ello es esperable un pronunciamiento similar que declare la inconstitucionalidad de los referidos preceptos, por mucho que la Abogada del Estado nos presente el procedimiento de comprobación del valor catastral (mediante una tasación pericial contradictoria presentada por el contribuyente) como la panacea que evita liquidaciones injustas por el impuesto de la plusvalía.
Duelo de argumentos
Sobre este argumento el tribunal no se pronuncia, porque, la Abogacía del Estado lo introduce en el debate a raíz de la posible vulneración del artículo 24 CE, en el que, como hemos expuesto, el Tribunal no se mete.
Baste con señalar que la doctrina del Tribunal Económico Administrativo Central (entre otras, Resolución de 10 de septiembre de 1986, 21 de octubre de 1987, 8 de septiembre de 1993, 17 de diciembre de 1998, 26 de septiembre de 1999 ó 9 de febrero de 2000) tiene afirmado que la tasación pericial contradictoria no tiene sentido en la fase de aplicación individualizada de los valores catastrales:
(…) porque previamente se han aprobado, pudiendo ser objeto de impugnación por los interesados, los valores básicos y los criterios técnicos de carácter general recogidos en las ponencias de valores, de forma que la valoración individualizada se limita a la aplicación a cada caso concreto de los valores y criterios ya fijados, no existiendo campo alguno para la formulación de tasaciones discrepantes, sino una simple actividad de subsunción del bien urbano en los criterios técnicos establecidos.
Es decir, si la normativa no considerar otras valores que el valor catastral y la modificación del mismo en nada va a enmendar las situaciones injustas en las que se pone de manifiesto una perdida con ocasión de la transmisión, parece lógico concluir que los artículos 107 y 110.4 de la Ley de Haciendas Locales también son contrarios al artículo 31.1. de la CE y al principio de capacidad económica consagrado en el mismo.
Esta misma conclusión parecen compartir otros organismos, ya que a pesar de que Hacienda no esté obligada a modificar la normativa hasta que el Tribunal Constitucional emita una sentencia que afecte a la normativa Estatal y no solo a la Foral, ya parece que hay movimientos en las filas imperiales: la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ya ha reclamado una reunión urgente con el Gobierno para abordar una reforma de la Ley de Haciendas Locales (reforma que, según fuentes del Ministerio de Hacienda ya se está contemplando) y ya hay grupos parlamentarios y municipales que incluso van articulando propuestas para la devolución a los contribuyentes de los impuestos pagados indebidamente.
Pero de esto ya hablaremos en otro episodio, que todavía hay mucha galaxia legislativa por recorrer…
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